Face aux prétentions budgétaires grandissantes de l'Union européenne
De façon insidieuse mais permanente, les européistes cherchent tous les moyens pour augmenter les ressources budgétaires de l'Union européenne, et aussi pour accroître la liberté budgétaire des institutions et s'affranchir des attributions dont disposent encore les Etats membres susceptibles de faire barrage à de telles prétentions. L'un des champions français de ces manœuvres est M. Alain Lamassoure, qui travaille au Parlement européen sur la réforme des finances européennes et sur la création de ressources de natures nouvelles. M. Sarkozy, dans son discours de campagne présidentielle du 8 septembre 2006 à Bruxelles, avait aussi défendu (sans doute sous l'inspiration de M. Lamassoure) cette thèse qu'il fallait créer pour l'Union de nouvelles ressources qui lui soient vraiment propres.
Tout récemment, le 9 août dernier, le Commissaire européen au Budget, M. Janusz Lewandowski (polonais), devant l'attitude de certains Etats membres qui souhaitent freiner leurs versements au budget européen, a déclaré réfléchir à des propositions ambitieuses tendant à la création d'une fiscalité directement européenne dont disposeraient les institutions, lesquelles échapperaient ainsi au pouvoir prédominant que conservent encore les Etats membres sur les finances de l'Union.
Pourtant ne nous avait-on pas assez clamé en 1970[1] que c'était fait, on avait enfin remplacé les contributions des Etats membres prélevées sur leur budget par des "ressources propres" directement assises et prélevées pour les Communautés sur plusieurs "matières imposables" de l'économie européenne? Et maintenant on nous parle à nouveau de créer des ressources qui soient véritablement des "ressources propres" à l'Union, et qui ne soient plus alimentées par des contributions des Etats membres. C'est que ces avocats de nouvelles "ressources propres" estiment que les actuelles ressources européennes sont insuffisantes en volume et encore trop dépendantes de la tutelle des Etats membres sur les finances de l'Union.
Pour barrer la route à ces prétentions, il convient d'examiner quels sont les moyens dont disposent encore les Etats membres, en dépit du fait que le traité de Lisbonne a substantiellement écorné leur suprématie financière, au profit, d'une part, de la Commission, d'autre part et surtout, du Parlement européen.
Il y a deux aspects bien distincts à analyser en la matière:
- comment sont définies les catégories de ressources de l'Union;
- comment, une fois définies les catégories de ressources, le montant de celles-ci sont plafonnées dans les budgets successifs.
Pour chacun de ces deux aspects, on examinera sommairement les règles existantes, notamment les pouvoirs dont disposent encore les Etats membres dans les procédures[2], et on soulignera les points que les Etats membres devraient surveiller soigneusement pour continuer à maîtriser, dans le cadre de ces règles, les finances de l'Union.
A.- La définition des catégories de ressources de l'Union:
1.- La Décision sur les ressources propres
Les catégories de ressources alimentant le budget européen sont définies dans une Décision sur les ressources propres.[3]Cette Décision est prise par le Conseil, à l'unanimité, sur simple consultation du Parlement européen (qui ne peut donc pas imposer ses éventuelles vues divergentes). De plus, la Décision sur les ressources propres a le caractère d'un quasi traité, car, comme pour un traité, il doit y avoir ratification par chaque Etat membre selon ses procédures constitutionnelles propres. Cette particularité confirme la nécessité de l'accord unanime des Etats membres lorsqu'il s'agit de définir les catégories de ressources dont disposera l'Union, et donc lorsque l'on envisage d'en créer de nouvelles.
Toutefois, le traité de Lisbonne a introduit un piège. Le Conseil européen peut, à l'unanimité, et après approbation du Parlement européen, faire passer l'adoption de la Décision sur les ressources propres dans le régime de la codécision, impliquant pouvoirs égaux du Conseil et du Parlement européen dans la prise de décision, et majorité qualifiée en ce qui concerne le Conseil (Combinaison de l'article 311 du TFUE[4] et de l'article 48, § 7, du TUE[5]). Il s'agit d'une de ces "clauses-passerelles" qui permettent de modifier les traités sans passer par la procédure normale de révision qui impliquerait Conférence intergouvernementale, signature par tous les Etats membres, puis ratification également par tous les Etats membres.
Les Etats membres qui souhaitent mettre un frein aux ambitions financières européennes devront donc veiller soigneusement:
- à ne jamais donner leur accord à la mise en œuvre de la clause-passerelle pour l'adoption de la Décision sur les ressources propres, clause qui les dépouillerait de la protection de la règle de l'unanimité;
- à ne jamais approuver une proposition de Décision sur les ressources propres qui ajouterait de nouvelles catégories de ressources à celles qui existent déjà.
2.- Les mesures d'exécution du système des ressources propres
C'est également le Conseil qui adopte les "Mesures d'exécution" - en quelque sorte les dispositions d'application - du système des ressources propres. Cependant il ne les adopte pas à l'unanimité, mais à la majorité qualifiée, et il statue après approbation du Parlement européen. On le voit, cette procédure est beaucoup moins protectrice de chaque Etat membre que celle qui régit l'adoption de la Décision sur les ressources propres.
C'est le traité de Lisbonne (article 311 TFUE) qui a altéré cette procédure d'adoption. Avant le traité de Lisbonne, c'était la Décision sur les ressources propres elle-même qui contenait la définition de la procédure d'adoption des Mesures d'exécution, et le Conseil avait retenu pour cette procédure la même que celle qui présidait à l'adoption de la "Décision": unanimité du Conseil et simple consultation non contraignante du Parlement européen.
Toutefois, l'article 311 précise que le Conseil fixe ces Mesures d'exécution "dans la mesure où la décision" sur les ressources propres "le prévoit". Il me semble donc que tout Etat membre pourrait se protéger contre des dérives imputables soit à d'autres Etats membres soit au Parlement européen en exigeant que soient placées dans la "Décision" toutes les dispositions de quelque importance, les "Mesures d'exécution" ne recueillant que les dispositions suffisamment secondaires pour ne pas risquer de compromettre l'architecture souhaitée du système des ressources propres. Omettre d'inclure dans la "Décision" des points essentiels exposerait n'importe quel Etat membre à voir ces points réglés dans les "Mesures d'exécution" d'une façon qui ne lui conviendrait peut-être pas.
En cas de négociation d'un nouveau système de ressources propres, il conviendrait donc pour chaque Etat membre d'examiner comment a été faite jusqu'à présent la répartition des matières entre la "Décision" et les "Mesures d'exécution", et d'apprécier s'il ne conviendrait pas de ramener dans la "Décision" des matières jusque là traitées dans les "Mesures d'exécution", afin de soumettre ces matières au régime de l'unanimité et de la simple consultation non contraignante du Parlement européen.
Enfin il faut souligner que les "Mesures d'exécution" sont sujettes, comme la "Décision sur les ressources propres", à la possibilité de leur appliquer la clause-passerelle qui les ferait passer sous le régime de la codécision (majorité qualifiée au Conseil et pouvoirs égaux du Parlement européen et du Conseil dans la prise de décision). Il faut donc faire ici la même recommandation que celle qui a été formulée au sujet de la "Décision": ne jamais mettre le doigt dans l'engrenage de ces clauses-passerelles.
B.- Le plafonnement des recettes et dépenses:
Le plafonnement se fait en cascade dans une série de documents, à savoir:
- la Décision sur les ressources propres;
- le Cadre financier pluriannuel (ex "Perspectives financières");
- le Budget annuel.
1.- La Décision sur les ressources propres
La Décision sur les ressources propres, que nous avons déjà rencontrée au titre de la définition des catégories dont doivent obligatoirement relever les recettes, joue aussi un rôle dans le plafonnement de ces recettes.
Elle définit en effet un plafond particulier pour la TVA communautaire, et d'autre part un plafond global, pour l'ensemble des recettes.
a) Plafond particulier
La "Décision" actuellement en vigueur3 applique un taux de 0,3 %[6] à une assiette représentant 50 % du Revenu national brut (RNB) de chaque Etat membre.
b) Plafond global
La "Décision" actuellement en vigueur limite les recettes à un montant permettant de financer les dépenses à hauteur de 1,31 % du RNB de l'UE en ce qui concerne les crédits pour engagements et de 1,24 % du RNB de l'UE en ce qui concerne les crédits pour paiements[7].
Comme pour la définition des catégories autorisées de recettes, chaque Etat membre soucieux de garder le contrôle des finances de l'UE aura donc intérêt à veiller soigneusement à une fixation raisonnable de ces plafonds de recettes lors de toute négociation éventuelle d'une nouvelle Décision sur les ressources propres.
2.- Le Cadre financier pluriannuel
A l'intérieur et dans les limites des plafonds imposés par la Décision sur les ressources propres aux paiements et aux engagements financiers, le "Cadre financier pluriannuel" fixe pour chaque année de la période couverte – les années 2007 à 2013 dans le Cadre pluriannuel actuel – d'autres plafonds, encore plus restrictifs. Au lieu de limiter les crédits pour engagements à 1,31 % du RNB, il impose une limite d'année en année de plus en plus stricte passant de 1,10 % pour 2007 à 1,01 % pour 2013 (1,04 % pour 2010[8]). Au lieu de fixer la limite applicable aux crédits pour paiements à 1,24 % du RNB, il les resserre de plus en plus dans une limite passant de 1,06 % pour 2007 à 0,94 % pour 2013[9] (1,00 % pour 2010[10]). Ces plafonds doivent être respectés par les Institutions qui préparent et adoptent le moment venu les budgets annuels.
La procédure d'adoption du Cadre financier pluriannuel comporte des éléments positifs et des éléments négatifs. Positif, le fait que le Cadre donne lieu à un règlement adopté par le Conseil à l'unanimité. Négatif pour la prééminence des Etats membres, le fait que ce règlement ne puisse être adopté par le Conseil qu'après approbation du Parlement européen. Et surtout, comme la Décision sur les ressources propres, le Cadre pluriannuel peut faire l'objet de la mise en œuvre d'une "clause-passerelle" en vertu de laquelle le Conseil peut, à l'unanimité et après approbation du Parlement européen, faire passer l'adoption du règlement dans le régime de la codécision (décision du Conseil à la majorité qualifiée, participation du Parlement européen à la décision à égalité de pouvoirs avec le Conseil).
La discussion et l'adoption du "Cadre financier pluriannuel" constituent donc une étape très importante de l'encadrement du volume budgétaire de l'UE, étape sur laquelle chaque Etat membre soucieux de garder le contrôle des finances de l'UE doit veiller attentivement. Ce contrôle, il pourra le conserver s'il n'accepte jamais de déraper dans la procédure de la clause-passerelle qui lui ferait perdre son pouvoir absolu. D'autre part, ayant gardé le pouvoir lié à la règle de l'unanimité, il conserve le moyen de limiter de façon convenable le volume financier du budget européen, à travers la fixation des divers plafonds.
Cette vigilance est d'autant plus nécessaire que le Cadre financier pluriannuel, bien qu'étant adopté pour une durée de 7 ans, est souvent révisé en cours de période, les modifications étant bien entendu décidées selon la même procédure que le texte initial.
3.- Le Budget annuel
Les étapes précitées de la Décision sur les ressources propres et du Cadre financier pluriannuel sont d'autant plus importantes à surveiller que la discussion et l'adoption du budget relèvent d'une procédure beaucoup moins favorable aux Etats membres, a fortiori à un Etat membre particulier. En effet, le Budget annuel:
- est discuté sur la base d'un "projet de budget" préparé par la Commission, tâche considérable que la Commission est seule à pouvoir faire, étant seule à disposer de la masse de fonctionnaires nécessaire. Certes, au cours de la discussion budgétaire, Conseil et Parlement peuvent apporter au projet de la Commission modifications et amendements, mais ces retouches ne peuvent guère bouleverser en pratique l'architecture d'ensemble conçue par la Commission;
- fait l'objet de discussions par navette entre le Conseil et le Parlement européen avec des pouvoirs à peu près égaux entre ces deux institutions;
- donne lieu, en ce qui concerne le Conseil, à des déterminations adoptées toujours à la majorité qualifiée, jamais à l'unanimité. D'autre part, une fois respectés les plafonds définis dans la Décision sur les ressources propres et dans le Cadre financier pluriannuel, la liberté de "l'Autorité budgétaire", c'est-à-dire du Conseil et du Parlement européen, est considérable. A ce stade-là, un Etat membre donné, surtout un petit Etat, ne pourra guère faire obstacle aux tendances lourdes qui seraient le fait, soit du Parlement européen, soit des autres Etats membres. Il reste que chaque Etat membre doit évidemment être vigilant tout au long de la discussion budgétaire annuelle.
C.- Aide-mémoire à l'usage d'un Etat membre soucieux de maintenir sous contrôle l'évolution financière de l'Union européenne:
a) L'Etat membre veillera avant tout à faire échouer toute tentative de recourir aux clauses-passerelles. En effet, ces clauses-passerelles ont été introduites dans les traités dans l'espoir de faire perdre aux Etats membres la maîtrise des finances de l'Union, au profit d'instances directement et intrinsèquement européennes, telles que la Commission ou le Parlement européen. De plus, au sein même du Conseil, la mise en œuvre des clauses-passerelles feraient perdre à un Etat membre particulier la maîtrise des procédures: il ne pourrait seul faire obstacle à une éventuelle volonté majoritaire opposée à la sienne[11].
Rappelons que ces clauses-passerelles menacent les procédures d'adoption de la Décision sur les ressources propres, des Mesures d'exécution de celle-ci, et du Cadre financier pluriannuel.
b) Refuser toute proposition de créer une ressource propre nouvelle présentant l'un ou l'autre des caractères suivants:
- ressource dont le caractère européen apparaîtrait dès la collecte des fonds sur le contribuable, les Etats membres étant de ce fait écartés de cette collecte dès l'origine;
- ressource dont l'assiette et le taux serait définis directement par une instance européenne, par exemple la Commission ou le Parlement européen, sans plafonnement possible par un Etat membre, ou par l'ensemble des Etats membres représentés au sein du Conseil;
- a fortiori rejet de toute proposition tendant à donner à la Commission les moyens de procéder à la collecte elle-même (jusqu'à maintenant, le principe très général de gestion des politiques européennes est celui de la gestion indirecte, les Etats membres mettant en œuvre par leurs moyens administratifs les décisions de l'Union: celle-ci ne possède à ce jour ni douaniers ni percepteurs).
c) Veiller éventuellement à faire transférer des "Mesures d'exécution à la "Décision sur les ressources propres" celles des dispositions actuellement considérées comme "d'exécution" qui pourtant apparaîtraient comme suffisamment importantes pour être mises à l'abri de procédures échappant à la règle de l'unanimité au sein du Conseil, et subordonnant l'adoption des textes à l'accord du Parlement européen.
d) Prendre une vive conscience que dans la cascade de documents financiers que constituent:
1- la Décision sur les ressources propres (et ses Mesures d'exécution),
2- puis le Cadre financier pluriannuel,
3- enfin le Budget annuel lui-même,
l'ordre d'importance va décroissant. Le document le plus important est la Décision sur les ressources propres, car c'est celui qui dessine l'architecture d'ensemble du système financier de l'Union. Les documents se situant en aval se conforment nécessairement à cette architecture. Le Cadre financier pluriannuel est plus important que le Budget, non pas tellement parce qu'il couvre plusieurs années alors que le budget est établi pour un an seulement, mais parce qu'il impose des plafonds financiers aux trois institutions qui définiront la teneur du Budget. Ce que l'on cède sur les premiers documents, on ne pourra plus le rattraper avec ceux qui viennent en aval.
e) Attacher une grande importance aux plafonds à inscrire dans le Cadre financier pluriannuel relatifs aux crédits pour engagements encore plus que les plafonds relatifs aux crédits pour paiements. En effet tout ce qu'on "lâche" en autorisations d'engagements, c'est-à-dire en moyens garantissant le financement des marchés, des contrats, des programmes, des subventions de toutes sortes, se répercuteront inévitablement tôt ou tard en besoins de moyens de paiement qu'il sera alors impossible de restreindre, car ce serait empêcher l'Union d'honorer sa signature et de payer ses dettes. Quand un marché est signé, il faudra bien qu'on en règle le montant dès que le cocontractant aura honoré ses obligations et fourni ses prestations. N'oublions pas que le budget ne fixe pas seulement les dotations en crédits pour les paiements de l'année, mais aussi les dotations en crédits pour les engagements qui entraîneront des dépenses éventuellement réparties sur plusieurs exercices.
f) Examiner avec rigueur les propositions de budgets rectificatifs et supplémentaires qui peuvent être le cas échéant un moyen de mettre à mal les meilleures résolutions respectées provisoirement dans le Budget initial. Des budgets supplémentaires, il y en a pratiquement chaque année, de sorte que l'exécution budgétaire finale, telle qu'elle est retracée dans le "Compte de gestion", diffère toujours sensiblement du Budget initial.
g) Vérifier que l'exécution budgétaire est conforme aux budgets. Indépendamment des budgets supplémentaires, la Gestion diffère des budgets pour d'autres raisons: sous-consommation des crédits de certaines lignes (la Commission a obligation d'exécuter le budget), ou dépassement des crédits autorisés par le budget pour d'autres lignes grâce au recours préalable à la technique des virements de ligne à ligne. Certains virements peuvent être décidés librement par la Commission, d'autres exigent l'accord préalable de l'Autorité budgétaire (Conseil plus Parlement européen). L'opportunité des uns comme des autres doit être toujours sérieusement vérifiée. Même si l'enveloppe globale du budget n'est pas dépassée, il n'est pas forcément admissible d'assister à une inflation financière de certaines politiques particulières en cours d'exercice, celles que la Commission affectionne le plus, à l'encontre des intentions initiales de l'Autorité budgétaire.
Romain ROCHAS
Chef de division honoraire
de la Cour des comptes européenne.
[1] Avec l'adoption le 21 avril 1970 de la Décision du Conseil "relative au remplacement des contributions financières des Etats membres par des ressources propres aux Communautés" (JO des CE n° L94 du 28.04.1970, p.19).
[2] J'ai déjà largement traité de ces dispositions budgétaires et financières dans mon étude Les enjeux de pouvoir du système budgétaire et financier de l'Union européenne de novembre 2008. Cette note, écrite avant l'entrée en vigueur du traité de Lisbonne, indiquait avec précision les changements que ce traité allait apporter à la matière. Je reprends et résume ici les éléments utiles de cette étude.
[3] Actuellement Décision 2007/436/CE, Euratom, du Conseil du 7 juin 2007 relative au système des ressources propres des Communautés européennes (JO L 163 du 23.6.2007, p. 17–21).
[4] Traité sur le fonctionnement de l'Union européenne.
[5] Traité sur l'Union européenne.
[6] À l'Autriche, l'Allemagne, les Pays-Bas et la Suède sont appliqués des taux plus réduits, respectivement 0,225 %, 0,15 %, 0,10 % et 0,10 %, pour réduire une contribution de ces pays au budget qui serait estimée excessive sans ce dispositif particulier.
[7] Les crédits pour paiements définissent les autorisations de dépenses effectives de l'année budgétaire. Les crédits pour engagements limitent le montant des dépenses que pourront occasionner tous les actes (marchés, contrats, etc.) décidés dans l'année budgétaire, même s'ils sont exécutés et payés sur plusieurs exercices.
[8] 1,06 % pour tenir compte d'une modification au Cadre financier pluriannuel adoptée le 17 décembre 2009.
[9] 0,95 % pour tenir compte de la modification du 17 décembre 2009.
[10] 1,01 % pour tenir compte de la modification du 17 décembre 2009.
[11] Il est vrai qu'en cas d'initiative unanime du Conseil européen tendant à la mise en œuvre de la clause passerelle au sujet de la procédure d'adoption de la Décision sur les ressources propres, ou des Mesures d'exécution du système des ressources propres, ou du Cadre financier pluriannuel, un Parlement national même isolé peut faire échouer cette initiative à condition de manifester son opposition dans les six mois (article 48, § 7, du TUE). Mais si un Gouvernement a été assez lâche pour se prononcer en faveur de la mise en œuvre de la clause passerelle, il est bien improbable que sa majorité parlementaire prenne l'audace de s'opposer à cette initiative. A fortiori si l'initiative a été approuvée par tous les Gouvernements! C'est aux Gouvernements de prendre leurs responsabilités. A défaut, il ne faut pas trop compter sur un rattrapage possible lors des phases ultérieures de la procédure.
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